Scheda 21
LA NUOVA URBANISTICA: IL PIANO DI ROMA
(il processo di pianificazione
1993-2000 e i contenuti generali del nuovo PRG)
Per ulteriori approfondimenti ed aggiornamenti vedi: Comune di Roma, Nuovo
Piano Regolatore di Roma, Norme tecniche di Attuazione, Relazione, 2 voll.,
luglio 2003.
Gli elaborati del Piano sono consultabilibili nel CD depositato nella biblioteca
del DAU e nel sito "comune.roma.it")
La ricerca di una “nuova forma” per il piano generale: Piano strutturale e Piano operativo. Le proposte di riforma dell’INU.
La discussione sul “Piano strategico” (sistema di obiettivi economici, sociali, territoriali e di politiche per lo sviluppo) e sul suo rapporto con il Piano urbanistico-strutturale (la parte del Piano Regolatore Generale (PRG) che riguarda le invarianti storico-ambientali, i grandi sistemi infrastrutturali e delle attrezzature).
L’esperienza europea (Francia Schéma Directeur; Inghilterra Strategic Planning). Viene prima il Piano strategico o quello urbanistico-strutturale? Rischi di nuove dicotomie urbane e il contributo dell’urbanistica per evitarle.
La variabile “tempo” nel Piano urbanistico: nella L. 1150/42 il Piano Regolatore Generale non ha scadenza temporale. Come si governa il processo attuativo? Quali parti si realizzano prima e quali dopo? La soluzione del Programma Poliennale di Attuazione (PPA) nell’ art 13 della L. 10/1977. Sue difficoltà applicative e il caso romano.
IL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE A ROMA [1]
Il “poster Plan” del 1995.
1. la dimensione metropolitana (sistema ambientale e sistema della accessibilità)
2. il recupero della città esistente (piani per città che non crescono più ma convertono le proprie funzioni e si rigenerano dall’interno)
3. “i vuoti”, cioé le aree libere o liberabili, gli spazi pubblici, i parchi e le aree agricole, nella metropoli contemporanea sono assai più importanti dei “pieni”. Essi costituiscono gli elementi fondamentali per la rigenerazione ecologica
4. Le principali scelte strutturali: i parchi e le aree agricole; il trasporto pubblico in sede propria; l’intervento di riqualificazione della città, con gli ambiti ove si attiveranno diversi tipi di intervento attraverso diversi strumenti (Piani particolareggiati per i comprensori direzionali e il recupero delle ex borgate abusive; programmi di riqualificazione urbana; programmi di recupero urbano; ecc.)
5. Primi elementi di dimensionamento: l’offerta di proposte e programmi; l’uso ordinario e “nel Piano” dei programmi complessi; “planning by doing”
La variante generale “Piano delle certezze” del 1997:
Il Piano delle certezze è un atto formale (variante al PRG) che stabilisce una nuova disciplina per le aree verdi (agricole e riserve naturali/parchi) e per alcune zone della città consolidata.
Può essere considerato come una “prima parte” del nuovo Piano Regolatore per Roma. Suoi contenuti principali sono:
-
Le “invarianti” ambientali: i parchi; il verde agricolo (Piccinato
sul ruolo ambientale del verde agricolo (Piccinato, pp. 98-101. I ricorsi
dei proprietari contro il Piano delle certezze e la sentenza del TAR che conferma
il significato anche ambientale delle destinazioni agricole). Prima formulazione
dell’eco-sistema (sul tema piani regolatori/ecologia v. F. Oliva "Piani
regolatori sostenibili" in Urbanistica n.112/99).
-
Riduzione delle previsioni di edificabilità per
17 mil/mc, di cui “compensati” solo 3 mil (i 17 si aggiungono ai 40
della variante di salvaguardia 1991-1996, ora approvata)
- Semplificazione e maggior rigore nella disciplina delle zone agricole( zone “H” del PRG ’62); eliminazione delle zone di completamento ad intensivi secondo i Piani particolareggiati previsti dal PR del 1931(zone“D”); Cambiamento delle Zone“B3” in “B2”
- La città consolidata: uso migliore del patrimonio residenziale attraverso il frazionamento (fino a 45 mq di superficie utile netta); le possibilità di demolizione e ricostruzione (fino a 7 mc/mq, comunque non oltre l’esistente)
- Introduzione delle “compensazioni” (e principi di perequazione); differenze tra vincoli ambientali e vincoli urbanistici
Le proposte di nuovo PRG del 2000, del 2002 e l’adozione
del 2003
[2]
.
La proposta di nuovo Piano regolatore generale approvata dalla Giunta Comunale il 20 ottobre 2000 è conforme alla legislazione nazionale e regionale vigenti: Poiché la prevista riforma urbanistica non è stata varata dal Parlamento, è un “Piano generale a legislazione invariata”. Gli standard urbanistici, i criteri di zonizzazione e di dimensionamento sono ancora quelli “tradizionali”, pensati per le città in forte crescita della prima e della seconda rivoluzione industriale. Il nuovo Piano regolatore introduce bensì molti ed importanti elementi di novità, ma necessariamente entro il quadro legislativo tradizionale.
Il nuovo PRG “fa i conti” con la crisi degli strumenti tradizionali. In particolare, rispetto ai temi del dimensionamento,degli standard urbanistici e della zonizzazione assume le seguenti linee:
Dimensionamento: popolazione invariata (non
più la domanda di Piccinato ma: stabilite le invarianti, cosa è trasformabile
per migliorare efficienza, giustizia e bellezza della città?)
Zonizzazione: si passa dalle zone
monofunzionali ai tessuti e ambiti (Ambiti strategici e di valorizzazione
nella città storica. Ambiti di recupero urbanistico – programmi integrati
nella città consolidata; Ambiti per programmi integrati (+ artt.11 e zone
“O”) nella città da ristrutturare. Ambiti di trasformazione ordinaria o o
già pianificati nella città della trasformazione; Centralità urbane o locali)
Standard Urbanistici: si introduce il metodo della
perequazione e della cessione compensativa per garantire l’effettiva disponibilità
delle aree e la realizzazione degli standard urbanistici senza ricorrere agli
espropri
Nel gennaio 2001 la Giunta comunale si è dimessa, prima che il Piano potesse essere adottato dal Consiglio Comunale, e nel maggio 2001 si sono tenute nuove elezioni comunali.
La nuova Giunta ha confermato le linee di fondo del Piano, ne ha aggiornate e integrate alcune parti, e il 18 giugno 2002 ha approvato la nuova proposta. Questa è passata al vaglio dei Municipi e delle Commissioni consiliari, e il 20 marzo 2003 è stata adottata dal Consiglio comunale. Il 3 novembre 2003 è scaduto il termine per presentare le osservazioni al piano: ne sono state presentate 4.300. L'amministrazione comunale sta preparando le controdeduzioni che dovranno essere esaminate e votate dal Consiglio comunale per la formale approvazione del nuovo Piano Regoaltore.
I principali contenuti generali del nuovo Piano Regolatore sono i seguenti [3] .
1. Storia e Natura come valori identitari fondamentali. Essi definiscono le invarianti del Piano; sono riferimento e fonte di ispirazione per l’attuazione del Piano e la progettazione urbanistica ed edilizia (v. Guide alla progettazione inserite tra gli elaborati gestionali del nuovo PRG)
2. Dimensionamento: la scelta di un quadro previsionale a popolazione invariata (che non vuol dire arresto di qualsiasi possibilità edificatoria). La questione del “residuo” di Piano (rispetto al 1962 e successive varianti). La scelta di privilegiare il “non residenziale” e cioé le nuove funzioni produttive, i servizi e le attrezzature sia pubblici che privati
3. Le 5 dimensioni strategiche: sono confermate quelle già definite nel “poster plan”, che vengono ulteriormente articolate ed approfondite. La relazione al Piano sottolinea in particolare:
o il quadro metropolitano, contesto entro il quale si colloca il nuovo PRG della città. Esso è definito dai documenti elaborati dalla Regione (in particolare la legge sulle aree protette) e dalla Provincia (il Piano Territoriale di Coordinamento, in corso di redazione)
o la strategia della riqualificazione e del recupero come strategia generale e locale che caratterizza l’intero Piano. Questo si configura come “Piano per la città esistente”. Non si privilegiano alcuni strumenti attuativi, ma si utilizza l’intera gamma di quelli esistenti, fino ai Programmi complessi che vengono introdotti nel Piano come strumenti “ordinari” (non più “straordinari
o la strategia del Piano sostenibile viene sviluppata e l’intero sistema “dei vuoti” analizzati in modo più rigoroso fino a costituire la rete ecologica che diviene prescrittiva.
o la strategia della accessibilità con la quale si conferma la priorità al trasporto pubblico su ferro. Il Piano contiene il “modello 4 x 3” (4 linee metropolitane in profondità due delle quali esistenti (A e B), una già definita (C) e in corso di progettazione definitiva/esecutiva, e la quarta (D) individuata e definita per la prima volta dal nuovo PRG negli elaborati prescrittivi 1:10.000. La “cura del ferro” come linea di superamento del “difetto genetico” delle città italiane, v. Campos Venuti [4] ). La decisione di subordinare le nuove edificazioni rilevanti alla realizzazione del trasporto in sede propria (art.15 delle NTA).
o Da centro storico a “città storica”. Il superamento dell’idea di “centro storico” come zona centrale perimetrata e relativa ad un periodo definito della storia della città, per sostituirla con quella di un “sistema di valori storici” che arrivano fino alla città contemporanea e percorrono l’intero sistema metropolitano, qualificandolo e conferendogli identità (i quartieri dell’architettura moderna ecc.). L’evoluzione concettuale dal “tipo,edilizio” al “tessuto urbano”. La definizione degli “ambiti strategici” (Appia antica, Mura, Tevere, Anello ferroviario, Asse Flaminio-Colombo) come grandi segni/significati definiti nel corpo urbano dalla storia e dalla natura.
4. Il modello spaziale policentrico e le nuove centralità periferiche. Il nuovo PRG definisce l’assetto futuro in base ad un sistema di nuove “centralità” urbane/metropolitane collegate tra loro dal sistema di trasporto su ferro. Con questa impostazione si supera l’idea, tipica del novecento, di un’alternativa unica al centro storico (prima l’EUR, poi lo SDO) e si stabilisce il principio di una periferia metropolitana non indifferenziata, bensì strutturata dai nuovi centri di funzioni e attività: le “centralità” appunto. Si supera anche l’idea, affermatasi nel secondo dopoguerra e caratterizzante il PRG del ’62, di un distretto urbano specializzato in attività direzionali (i Central Business Districts (CBD) tipici dell’esperienza USA) e si stabilisce il principio in base al quale è l’intera metropoli a funzionare come distretto direzionale di sistemi economici sovra-nazionali [5] . L’idea delle “centralità” e cioé di luoghi ove si concentrino attività e funzioni urbane di varia natura (servizi alla produzione, direzionalità, attività culturali e per il tempo libero, servizi privati ecc.) entro spazi e attrezzature la cui qualità caratterizzi l’intero ambito urbano di riferimento e che siano dotate di spazi pubblici ampi e ben gestiti, si esprime anche nella diffusione, prevista dal nuovo PRG di “centralità locali” che qualifichino, ad una scala urbana di minore ampiezza, i contesti periferici.
5. Superamento della zonizzazione tradizionale. Il nuovo PRG, pur restando nell’ambito della legislazione vigente [6] sostituisce alla disciplina tradizionale, fondata sulla zonizzazione (mono)funzionale di tradizione razionalista, una nuova disciplina fondata sulle caratteristiche storiche e tipo-morfologiche dei tessuti urbani esistenti e sulla definizione di ambiti. Di norma all’interno dei tessuti il Piano si attua attraverso interventi diretti; all’interno degli ambiti attraverso interventi indiretti [7] .
I tessuti sono definiti all’interno della città storica, della città consolidata, della città da ristrutturare [8] ; gli ambiti comprendono l’intera città della trasformazione [9] e parti delle altre città (ambiti strategici e ambiti di valorizzazione nella città storica; di recupero urbanistico attraverso programmi integrati nella città consolidata e nella città da ristrutturare; ambiti di trasformazione ordinaria o a pianificazione pregressa nella città della trasformazione; centralità urbane/metropolitane)
6. Il metodo della perequazione e della compensazione per garantire gli standard urbanistici. Il Piano prevede l’attribuzione di un indice di edificabilità territoriale assai contenuto (0,05 mq/mq) alle aree destinate a verde e servizi pubblici locali in cambio della cessione dell’80% delle aree stesse. L’edificabilità, concentrata sul restante 20% dell’area, è destinata alla realizzazione di servizi privati coerenti con la destinazione e l’uso pubblico dell’80% dell’area. La localizzazione dell’edificazione (20% dell’area) è demandata ad un progetto preliminare di iniziativa pubblica. A seguito del progetto i proprietari avanzano le proposte di cessione. In caso di inerzia il Comune è autorizzato ad espropriare (art. 76 delle NTA).
7. Il metodo del Progetto urbano. Il nuovo PRG introduce, per la prima volta in Italia, l’idea e le regole per i Progetti urbani.
“Il Progetto urbano è una procedura finalizzata alla definizione progettuale delle previsioni di PRG, in relazione alle parti di città interessate direttamente o indirettamente da interventi di rilievo urbano; tale procedura consente, anche confrontando soluzioni alternative, un’accurata verifica della sostenibilità urbanistica, ambientale, economica e sociale delle iniziative proposte, che devono assicurare altresì elevati livelli di qualità urbana ed ambientale.” (art.16 NTA). La procedura è obbligatoria per le Centralità urbane/metropolitane, ma può essere utilizzata in tutti i casi nei quali si debbano coordinare ed integrare interventi diversi e si intendano raggiungere risultati qualitativi elevati.
L’idea di Progetto Urbano contenuta nel nuovo PRG corrisponde, in parte, a quella descritta ed approfondita nel Corso (III Parte). Il significato positivo dell’inserimenti nel Piano risiede piuttosto nel fatto che, in tal modo, nei prossimi anni questo metodo sarà sperimentato in diversi luoghi della periferia metropolitana (centralità). Ciò permetterà, attraverso la pratica, ulteriori avanzamenti della teoria.